2003年10月14日上午，国务院国土资源部中国土地勘测规划院院长、华中科大公共管理学院兼职教授程烨先生为公共管理学院的师生作了一场题为《论当前的土地产权制度与产权管理》的学术报告。报告结合我国当前的具体情况，分析了我国土地产权制度与产权管理方面的基本状况以及存在的主要问题，并提出了相应的对策。

土地资产是社会主义经济的重要基础，是实现经济社会可持续发展的重要资产保障。如何全面提高建设用地集约利用水平，增加有效供给能力；全面深化土地使用制度改革，建立统一公平、规范有序的土地市场；全面开展基础业务建设，提高建设用地和市场管理的科技含量；全面转变政府管理土地资产的职能，提高依法行政水平是当前重要课题。程烨教授着重从上述五个方面对当前的土地产权制度与产权管理作了论述。

一、土地产权制度构建的法律基础和特征

土地产权制度构建的法律基础是宪法、民法、土地法。其中宪法是国家的根本大法，它是一切法律的基础，其规定了我国的国体是人民民主专政的社会主义国家、政体是人民代表大会制度、国家结构形式为单一制的统一的多民族国家。宪法的一系列规定表明我国是有中国特色的社会主义国家，因此，研究和解决中国一切问题必须从中国实际出发。民法是为了保障公民、法人的合法的民事权益，正确调整民事关系，适应社会主义现代化建设事业发展的需要，根据宪法和我国实际情况，总结民事活动的实践而制定的法律，其从财产权和人身权方面对民事行为作出了相关具体规定。土地法是为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要而制定土地管理方面的专门法律。因此，土地产权制度的构建必须以此为基础。

土地产权制度的特征表现在以下三方面：具体的法律制度；财产权制度中的不动产物权制度；调整私利权社会关系的制度。

二、土地产权制度构建的理论基础

土地产权制度构建的理论基础主要由下面几点构成：

1．法学基础。主要是产权法律关系。

2．立法学基础。主要表现为立法、执法、司法三个方面。其中法律体系的框架分为法律，行政法规，地方性法规，自治条例和单行条理这几个层次。

3．物权法学。主要表现在：物权法定，一物一权，即一个物权只能有一个主体，不能有两个或两个以上的主体；物权按不同标准可分为动产与不动产、主物与从物、自物权与他物权等；物权的特征表现在客体为特定的，可界定性、排他性。

4．产权经济学。主要表现在：产权是权与利的结合，对产权的拥有往往同时伴随着对其利益的获得；产权制度效率对产权经济具有重大影响，应该重视产权制度建设，并尽可能提高其运作效率。

三、我国土地产权制度的现状及其值得研究的问题

1．公有制条件下两种土地所有权制度及其存在的问题

我过现阶段存在国有土地所有权与集体土地所有权两种土地所有权制度，然而，在实际操作过程中却存在诸多问题，表现在：两种土地所有权在民事法律地位上不平等，国有土地在民事法律地位上处于优势地位，从而使得集体土地所有权在竞争中处于不利地位，影响了土地资源的合理配置和有效利用；自然资源产权主体规定不统一，权利与义务关系不明晰，造成管理成本的增加，使得土地资源管理的经济效益和社会效益得不到最大限度的发挥；农民集体所有，实质是全体农民共有，既包括耕地，也包括集体所有的其他土地。并且在决策是必须在2/3产权人意思表示一致时才有效，成本教高；具体土地所有权的界定还存在诸多困难，容易造成对土地资源的掠夺式开发和毁灭式使用，从而使我国宝贵的土地资源遭受巨大浪费；土地管理过程中的行政权、财产权、经营权三权关系不清，造成管理混乱，降低了管理的效率。

2．我国土地所有权权能分离后的土地使用权情况

现阶段主要包括国有土地所有权、集体土地建设用地使用权、集体土地承包经营权。按国际惯例，所有权应只包括使用权，然而我国的所有权则包括占用、使用、收益、处分四方面。这种状况急切有待改变，使其更适应我国社会主义市场经济发展要求。

3．土地所有权的他项物权

包括担保物权（抵押权和典权）和用益物权（地上、地下、地役权），而目前在我国这些方面的权限在使用过程中还存在很多问题。

四、土地产权制度构建的主要问题

主要表现在以下几方面：

1．物权法定与物权分类

表现在：物权依法律规定而不像债权依合同规定；物权分类应便于产权界定和行政执法管理的界定。而土地物权分类的过程中一般采用三种主要形式：主物与从物的分类，用于理清土地与相关其他不动产的关系；不动产与动产的分类，用于突出土地不动产的法律特征；自物权与他项物权的分类，用于分出自主权利与他项权利，从而明确登记顺序。而目前我国在物权法定和物权分类方面还存在很多问题。

2．物权法律关系的界定

法律关系一般包括物权主体、物权客体、物权内容。但是应该明确，不同不动产的法律关系中的客体即产权标的是不同的。例如，地产客体为土地，房产客体为房屋。

3．产权限制

产权限制包括：取得与处分，位置与数量限制，用益行为限制三个方面。

4．产权保护的要式行为——不动产登记

不动产登记是产权保护的最有效，最权威的方式。

应该看到，在土地产权制度构建的过程中，在以上四个主要方面，我国目前还存在明显的缺点和不足，与一些发达国家还有很大差距。因此，我们应该加大在这些方面的改革力度和强度，使之更加完善。

五．产权管理的法律特征及主要内容

1．土地产权管理的法律特征

表现在：其是行政权力而非民事权利；其是公权而非私权，即它是用来满足公共需要，提供公共服务的，具有明显的公益性；是非诉讼案的行政执法活动。

2．土地产权管理的主要内容

表现在：产权审查。即对土地产权合法性和有效性的一种审查；产权确认。即对土地产权合法性与有效性的一种确认；产权保护。即对土地产权合法性的一种有效保护机制。其中产权保护包括产权登记和纠纷调解两个方面。产权登记是一种对土地产权的最有效，也是最必要的保护手段和措施。

其意义表现在：它是纳税的重要基础，有利于产权所有人更好的进行担保借贷，此外，其还有利于控制土地产权结构和数量，从而有利于实现土地资源的合理配置和维护土地市场的平衡。

2003-10-21