曲福田教授简介：曲福田，生于1962年8月，山东莱州人，中共党员。现任南京农业大学副校长、党委常委，教授、博士生导师。主要研究领域：资源与环境经济，区域经济与可持续发展，土地经济与管理，土地经济与资源经济，不动产估价与管理。2004年12月5日，曲福田教授受聘为我校兼职教授。

2004年12月5日晚7：00，在西五117教室，南京农业大学副校长、博导曲福田教授围绕我国土地非农化政策分析问题，为我院本科生、研究生及部分教师作了一场精彩的讲座。

曲教授在讲座的开始谦虚地说，我这次来的目的是为了和大家共同探讨问题，同时也是向华科大的教授和同学们学习的，其虚怀若谷的精神赢得了同学们的钦佩。在演讲开始前他首先阐述了土地对于人类的意义：土地乃万物之源，农民生存之根，经济发展之本，更是工业化过程中资本原始积累之源。综观世界发展史，土地问题不仅是经济政治史，也是战争史。目前，如何分割土地权益，权衡城市与农村、政府与农民之利益，协调农村经济与国民经济之发展，寻找“鱼与熊掌兼得” 之策，乃是本世纪初中国农村政策之要题。

接下来便进入了讲座的正题。讲座的主题是中国土地非农化政策分析：政府与市场的作用。主要分为五大部分：问题的提出：农地非农化与土地退化；土地过度非农化的经济学原因；两个重要的理论命题与土地政策基本思路；土地可持续利用——市场的作用；土地可持续利用——政府的作用。曲教授对这五个部分展开了详细的论述。

1、问题的提出：农地非农化与土地退化

曲教授认为工业化、城市化与农地非农化是不可避免的现象。从世界上已经完成工业化的发达国家来看，加拿大在1966-1986年间为了建设70个城市占用了30万公顷农地，日本在1950年到1979年间，工业化占用133万公顷高质量的农地。而伴随经济增长，城市化进程的加快，中国农地非农化正在加速。1978到2000年间耕地年均减少26万 ，仅2003年一年之间，农地非农化已达到3800万亩（其中包括350万亩耕地）。另外根据测算，2000－2005年的农地的非农化的比例将达到20%-0.25%，地非农化趋势在1995到2005年为0.28%，在2006到2010年将达到0.31%。

农地非农化有一定的积极作用，首先表现在农地的非农化支撑了经济增长，农地的非农化实际上也是其它产业发展的过程。其次，在中国，土地的非农化还承担着资本原始积累的功能。可见，中国农地的非农化还是存在着一定的积极意义的。

但是，过速的农地非农化也出现了一些现实的政策问题。首先便是中央政府对食物安全的担心，这突出表现在三个下降：耕地面积下降（0.1-0.2%）；粮食总产量下降；人均粮食占有量下降。其次，过速的农地非农化也导致了经济低成本过速增长。中国用世界1/4的钢、1/3的煤、1/2的水，创造了世界3.3%的GDP，这不得不引起我们的警觉。再次，过速的农地农业化导致了土地资源低效利用，缺乏对投资与产出指标的衡量和对比。同时，也出现了经济质量与泡沫问题，这主要表现在产业结构雷同与低层次，没有因地制宜，形成比较优势。最后，农地的过速非农化还引发了发展的可持续性问题，发展总是受到资源总量限制。

同时，过速农地非农化也出现了一些值得注意的现实问题。首先便是失地农民问题与社会安全问题，从而导致了市场定价与“广场定价”的对立，而“广场定价”所付出的代价和成本往往是超过市场定价的，甚至还严重损害了政府的形象，增加了后续政策实行中的成本。同时，西方国家的媒体和舆论也就这个问题对中国提出了尖锐的批评。据泰晤士报报道，在中国由于“官商勾结”，导致了3000-4000万失地农民。这些问题出现的症结所在是土地的“非农化”与农民的“本土化”，即土地非农化了，但是农民却没有脱离土地从事其他的行业，从而农民仍然是“本土化”，这就造成了很多的不稳定的因素。其次，边际土地开发、环境退化与贫困问题也很严重。占补平衡与耕地总量动态平衡机制的实行并没有取得很大的成效，很多地方都采取一些手段来钻政策的空子。从而导致了边际土地与土地质量退化，也引起了环境退化。特别是近20-30年中国土地资源严重退化，出现了土地危机：水土流失116 —180万km2（1949-1990），土壤流失量为10亿T/年；土地荒漠化为34.4万km2，并以每年 16-24.67万hm2 的速度递增；草地退化，1/3的草地出现了退化，每年约133.33万hm2 草原出现退化，草产量也下降30-50%（20年内）；土地资源退化面积达到5.39亿hm2，占国土56.2%；耕地资源退化面积达到6666.67万hm2，占总面积的50%。而随着土地生产力的下降，也导致很多地方出现了贫困。据统计全国有300多个贫困县、1.7亿人生活在严重土地退化地区。

在过速农地的非农化过程中也出现了一些事件，如原国土资源部部长田凤山被撤职，其原因是经济问题还是执政不力？土地市场治理整顿中也出现了几起重大土地案件，如青岛崂山事件中区委书记“一支笔”批地，江苏违法占用6000亩耕地的铁本事件。另外，现在对基本农田保护区进行清查，而很多地方并没有按照政策和法律严格执行，那么在清查中如何应付？纸能包住火?还有，对土地收购储备（以地生财）的整顿问题等等。

为此，曲教授对当前中国过速的农地非农化问题下了一个基本的判断：在世界上最严格的土地管理制度下，土地问题已成为中国经济社会发展问题的焦点。而这也引发了很多极为严重的问题，如宏观经济失控的原因，行政违法的典型，社会不稳的根源和官员腐败的温床。因而，我们需要对公共政策进行一些战略性考虑，包括：科学发展观的提出与确立；“三农”问题与城乡统筹；土地制度改革与防止重复建设；出台“土地征用条例”；实行土地管理行政体制改革（国土管理垂直领导）。

2、土地不可持续利用的经济学原因

曲教授从土地利用的内在特性（市场失灵）、制度因素和政府管理或政策失灵三个角度对荼毒不可持续的经济学原因展开了分析。

（1） 土地利用的内在特性——市场失灵

曲教授认为，土地利用效果是存在着极强的外部性的，其中包括外部的经济性和外部不经济。外部经济性，以绿地及其生态环境价值最为典型，外部不经济性，在砍伐森林、开荒引起水土流失等方面表现尤为突出。由于土地的产权界定不明确，导致了土地利用的外部性在很多时候都是无法得到准确估算和平衡的。同时，土地利用还具有公共物品性和利用价值的多样性，如，粮食作为准公共物品以及粮食安全，难以得到全面的认识和权衡。这样，农地利用的市场失灵导致农地的生态和社会效益无法纳入经济决策，农地效益低估，从而导致了过快的非农化。

（2）制度因素

首先，曲教授认为农村土地的存在一下问题：农地产权残缺。对于谁是土地的所有者，即谁是地主问题不明晰。对于这个问题，据调查50%农民认为是国有的；农户承包权残缺不全、内涵模糊，以及时效性问题；集体土地产权弱质，并受到歧视。从而得出基本的结论便是，农户虽然是土地的承包经营者，但是却不能成为农地保护的第一道防线。对于城镇土地，也存在着土地制度模糊的问题：城镇土地产权主体之争，究竟谁是土地产权的所有者，这里面还存在一个法律主体与行使主体的争论；地方土地储备制度与经营城市，这方面也出现了一些问题，很多地方政府搞“以地生财”，并把土地储备作为城市经营的唯一手段和城市政府的敛财手段；中央与地方政府土地管理目标的严重偏离，即中央和地方政府存在着灰色博弈；土地成为地方政府获取经济发展和政绩的主要财政与调控手段。

曲教授还对土地征用制度发表了自己的见解，他认为当前的土地征用是从农地到非农地的必由之路，政府实际上垄断了农用土地的用途转向问题。土地征用的本质也与现实出现了矛盾，征用范围也由开始时规定的为了公共利益的需要而征用土地变为无所不包，土地征用的过程中也出现了利益的分化，产生了利益主体多元化与不同的利益集团。而土地征用的低成本也使政府多选择采取征用农地的方式来实现自身的利益最大化。在土地征用过程中，市场规律也是存在的，因而土地征用实际上已存在用途与价格的双重管制。而在土地征用过程中的无公众参与，也反映了土地征用关系着行政权力的直接调整，关系到经济低成本和行政高成本。

（3）政府管理或政策失灵

曲教授认为，不科学、不正确的政绩观推动了不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具。因而各地、各级政府为了眼前利益和短期利益，多采取土地征用的方式，推动土地的非农化。

土地利用规划的计划经济色彩与缺陷。首先，规划的法律地位问题。现在虽然明确规划是土地管理的龙头与土地用途管制的基础，但是各级政府很多时候都没有严格按照执行。其次，规划制订与农地非农化规律相违背。建设用地指标控制与分配不现实、不科学，与市场脱节，并存在寻租行为，从而客观上导致了农地非农化的加速。规划的信息基础存在着虚假，存在修改的随意性，从而使土地管理失去基础。最后，规划的制订、批准、实施和监督主体同为一体，难以有效的对土地规划进行管理和监控。

同时，政府还存在过度干预市场的行为。首先存在对土地的大量行政划拨、协议出让。土地配置市场程度低、市场缺位，2001年有偿出让面积只占总面积的2%，2003年也只有宗地的20%、面积24%是有偿使用的。即使这样，在土地有偿出让中80%为协议出让的，而招标、拍卖、挂牌出让只占15%，这样就扭曲了土地价格，造成土地价格过低，客观上也使得土地使用者缺乏成本意识和保护土地的意识，导致他们多占用土地。 在土地征用方面，政府也过多的干预了市场。目前，土地征用、出让、市场三种价格比 1：10：50，招标是协议地价的3-5倍，而拍卖是协议地价的4-10倍，这样巨大的经济利益，使得政府多采取多征用土地的政策倾向。这样，各种力量相互作用的结果便是诱导了对农地的巨大需求，也反映出政府在这方面的严重失灵。曲教授还用一些图表对这方面的问题进行了实证分析。

另外，中央与地方在土地管理上存在着非合作博弈，即灰色博弈。首先，社会经济发展目标产生了偏离，传统的政绩观仍有很大的影响。地方政府往往为了政绩，把土地作为一个敛财的手段，盲目的征用，以扩大地方财政规模。其次，土地利用与管理目标产生了严重偏离，对于土地投入与地区经济（GDP）增长没有应有的重视，而地方财政优先的原则，土地收入在很多地区已经占到地方财政的50%以上，也导致了地方政府在实际的政策中与管理的目标产生了偏离。接下来，地方农地非农化存在着“创新”，通过采取化整为零，分批审批的方式，欺上瞒下，瞒天过海。最后，土地市场制度的建立与排斥，产生了很多的协议出让与零地价，损失了效率。这其中，政府还可能强制执行，通过建立监督体系和采取行政惩罚的方式，更增加了交易成本。

再看农地非农化收益的分配。非农化的收益分配，中央政府占20.6%，地方政府占63.8%，农民集体和农户只占15.6%。由此可见，国家作为公共政策理性考虑者，其直接收益对决策影响不大。而地方政府作为相对独立的区域经济利益者，一定层面上符合经济人“理性”的特征。集体尤其是农民几乎没有讨价还价的能力，其收益分配对于农地非农化的影响不大。分析可得，地方政府收益是推动土地供给的主要因素。曲教授对农地非农化驱动力机制进行了实证分析，通过建立农地非农化驱动因素的计量经济模型，得出了估计的结果：土地市场化配置与农地非农化之间具有负相关关系，土地市场化配置程度每提高1个百分点，则耕地非农化的面积将减少0.17个百分点。随着土地市场化程度的提高，土地真实市场价格的回归，农地非农需求将会得到抑制。而在模型中，政府的农地管制没有通过统计检验，即政府的农地管制并未在模型中发挥应有的效果。

由上面的分析得出了总的结论：土地利用比较效益和资源禀赋等供给因素是农地非农化的基础因素；农地非农化主要受人口、固定资产投资等需求因素的影响，目前我国的农地非农化是一种需求拉动型的；制度因素对于农地非农化的抑制作用并没有充分的发挥，尚有较大的调控空间；制度因素（土地市场化程度、地方政府收益）则放大供给或强化了需求因素的作用；或制度未能对这些需求与供给因素的综合作用形成有效的约束，反而对非农化造成了激励和加速作用。

3、两个重要的理论命题与土地政策基本思路

曲教授首先提出了公共政策要回答的两个重要问题：谁是保护土地的行为主体？中央政府？地方政府？农民？农民反抗的真正动因是补偿还是产权；在土地利用失控的原因方面，主要是政府失灵？市场失灵？还是两者兼有？

从上面的分析，我们可以得出三个基本结论：土地产权缺位，使保护土地的主要行为主体消失。农地产权不清失去了农地保护（数量与质量）的第一道防线，从而使中央政府成为土地保护的唯一主体；土地非农化加速不是土地市场引起的，而恰恰是市场发育不全，是政府对土地市场的排斥和对价格控制的结果；中央政府与地方政府土地管理目标的严重偏离以及存在的灰色博弈，消耗了行政管理对土地保护的效率。

接着，曲教授提出了两个重要的理论命题：农地快速损失的主要原因，这包括普遍存在的市场失灵、严重的政府失灵（主导作用）、土地制度供应不足和排斥土地市场和扭曲土地价格；农地非农化存在两种形态，在理论上表现为两类不同性质的农地损失，即代价性损失和过度性损失。代价性损失是市场机制正常作用下的资源配置；过度性损失是政府采取直接配置，市场与价格失去作用下资源配置导致的效率损失。

根据以上分析，曲教授提出了土地政策分析的基本思路：未来协调经济发展与耕地保护矛盾的主要途径是新的制度供给和公共政策的调整，实现土地可持续利用公共政策的两步调整。第一步：纠正政府失灵。包括让市场充分的发挥作用和实现农地价格评估体系的创新。第二步：纠正市场失灵。将农地生态与社会价值纳入公共政策决策体系；土地产权改革是最基本和必要的制度供给；消除中央与地方政府的非合作博弈，这需要从管理体制实现创新。其中最首要的便是纠正政府失灵。

4、土地可持续利用的实现——市场的作用

曲教授对于土地的可持续利用问题发表了自己的观点：

（1）进行土地产权制度的改革与供给。

首先，确立农户土地产权主体地位。产权是发展的前提，土地产权改革的目标就是建立市场所需要的农户财产主体和经营主体。农户应具有完整的使用权,而且应是物权：使用权、收益权、处置权，这种物权应该是无条件、无期限的。目前主要有以下的观点和设想：变“承包权”为“永包权”（新时代的永佃制）；国家加农户的复合产权制度；圆中国农民“土地梦”，实现耕者有其田，给农民以国民待遇。土地产权问题实质上是如何对待农民问题，乃至“三农问题”。

其次，理清中央与地方在城镇土地产权与治理权关系。目前，中央与地方的土地产权和治理权究竟是否是委托—代理关系？土地是分级所有和利益均等吗？中央集中所有和强势行政监督是否会增加的交易成本？这样就急切的要求对产权进行明确的界定。但是，界定了清晰的产权也将处于两难的境地，即如何处理地方积极性和对地方经济行为的控制？

（2）提高城镇土地资源市场配置程度。

首先，要建立城市土地市场体系。通过完善的土地市场体系来发挥市场资源配置的基础作用，提高城镇土地资源的利用效率。其次，商业用地要充分的实行拍卖、投标与挂牌交易。实现政府的阳光交易，减少效率的损失和政府的过多干预。最后，工业用地如何建立市场机制？这也是一个急需解决的问题。

（3）土地征用制度改革

首先，建立适应市场经济的公共利益客观需要的土地保障。其次，必须对公共利益做出明确、可操作的定义，避免现实操作中的偏差。最后，曲教授还谈了土地征用可能的改革：明确的区分征收与征用；征购：市场为前提的强买权与先买权；提高补偿标准，即按照产值20-30倍甚至30—50倍；实地农民社会保障体系建立；暂时与永久？城镇与农村有别改革。

目前，土地征用制度改革的理论与政策难点和主要争论主要包括：涨价归公还是涨价归私，还是两者合理分配；维持低成本快速经济增长还是高成本慢速增长？这也是要我们需要探讨和解决的问题。

（4）集体土地入市改革

目前，土地产权歧视的主要表现在效率与公平的双重损失。那么，改革的目标必然是建立城乡统一的土地市场。这其中存在着理论的必然性（市场与产权）和现实的可行性(已有的实践：南海、湖州、苏州、安阳和中国农村改革的经验延伸)。

集体土地要直接进入市场参与流通，那么首先要明确入市制度建立的前提：土地规划与土地用途管制的有效性；产权的同质性和登记的统一性；集体内部农民土地产权的清晰界定；国家宏观调控（税收、价格）的有效性。

5、土地可持续利用的实现——政府的作用

曲教授认为政府的作用可以从一下几个方面分析：

（1）政府的直接管制

首先，政府通过土地利用宏观配置，制定科学规划体系，包括空间规划和土地利用规划设计，对土地利用进行宏观管制。其次，政府通过制定和执行土地用途管制，对土地转用实行行政审批制度，保护土地资源中的关键资源，特别是基本农田和具有特殊生态功能的土地资源等。最后，政府通过土地利用动态监测体系建设，对土地资源的利用和状况进行动态监测。

（2）修正扭曲的土地市场价格

以前我们过多的关注土地的直接的经济价值和眼前利益，而在很大程度上忽略了土地的间接使用价值、存在价值与选择价值的存在和实现，导致了政府和个体在决策时并没有做出充分理性的决策。征地制度也存在着缺陷，对农地价格估算实质不清楚，主要依据农产品价值估算，而忽略了生态、社会价值的核算，以及目前在中国农地对农民社会保障功能的价值体现，因此对农地价格的进行修正是极为必要的。

（3）政府对公共物品的直接提供

公共物品的特殊性要求政府担任起公共物品的提供者的角色。因此，政府必须承担起对土地生态环境治理的重任，对土地进行复垦，尽可能的保护土地资源。

（4）土地市场规则的提供与监督

政府在行政和决策中要充分考虑市场的因素，发挥市场在资源配置中的基础作用。政府要建立城乡统一的土地市场体系，按市场经济要求制订规则，同时开展土地市场信息系统的建设。

（5）中央政府与地方政府在土地产权与利用行政权利之灰色博弈的改进

实现地方政府政绩观的转变，建立科学的发展观；使行政投入、行政成本与交易成本概念之显化，进行成本效益分析；建立土地基金，划分地方各届政府使用土地收益的规模，减少地方政府供地和投资冲动；灰色博弈均衡导致资源配置效率损失，必须对此做出的权衡。

经济学中的政府主要包括三种观点：经济学中的“守夜人”；政府干预主义和经济自由主义。而在公共管理中的政府则认为政府应该是经营型和服务型的政府。世界的潮流是各国政府正在积极退出市场，成为服务型的政府。市场经济条件下，政府只是一个中立者，不应该参与市场竞争，更不应该与民争利。成熟、高效有公信力的政府, 在走向市场经济的过程中，“国家”开始逐步退出了与“民”争利的行业，将民的利益还给民。国外政府之角色也突出表现在公众利益的代表者。因此，我国的政府改革应该按照以下的思路：从万能型政府到有限型政府；从经济发展型政府到服务型政府；建立科学的发展观和推进民主进程。曲教授还列举了两个案例对观点进行了佐证。

曲教授进行了系统而精彩的讲述和分析后，同学们报以雷鸣般的掌声。接下来进入了提问环节。首先，曲教授对同学提出的土地保障问题和中国农地改革的趋势进行了分析。他认为在现阶段中国农地的社会保障作用还是很重要的，因此必须探索农地的社会保障制度的建立。由于中国的国情和社会主义的性质，决定了现阶段农地的公有制性质不能动摇的，因此他个人倾向于建立国家和农户的复合产权结构。接下来，曲教授回答了一位同学提出的土地规划制定执行和房地产价格趋势问题。他说，现在对土地规划的制定和执行还缺乏有约束力的政策手段，很多地方违反规划的事件屡见不鲜，因此必须加强土地规划的执行力度。对于房地产的价格，他认为目前有四股力量在博弈房地产的价格：房地产开发商、购买者、投资者和政府。在这四股力量中，只有购买者是希望房产价格是下降的，而购买者在这个博弈中所起到的作用是有限的，因此相当长的时期内，房地产价格不会下降，但房地产也将告别暴利时代，进入平稳的发展时期。最后，曲教授对最后一位同学提出的家庭联产承包责任制带来的土地分配不合理问题进行了回答，他认为家庭联产承包责任制确实存在一些问题，甚至有人认为它带来的问题远远比它解决的问题还多，因此还需要在以后的实践中进行探索和改革。

在这短短两个多小时的讲座中，曲教授始终以渊博的知识，广阔的视野，高屋建瓴的见解和独特的人格魅力感染和征服了在座的每一个人。同学们也在曲教授的引导下，尽情的畅游陶醉在知识的海洋。最后，讲座在同学们持久不息地雷鸣般掌声中结束。