美国公共管理和公共管理教育对地方经济的影响?——美国佛罗里达州立大学刘国材教授讲座综述

2003年11月7日至16日，来自美国佛罗里达州立大学的刘国材教授就美国公共管理和公共管理教育对地方经济的影响等有关问题为我校师生进行了数次讲座。刘教授已在美国学习工作20余年，于1997至2003年担任美国佛罗里达州立大学公共管理系系主任，已出版著作6部，在公共管理主要刊物上发表论文40余篇，同时是7家公共管理刊物编委会的成员。此外，刘教授还多次被美国州政府、地方政府和非营利性组织等授予荣誉称号，其研究涉及经济发展、组织管理和项目管理等多个领域。

讲座分为三个部分，分别是美国公共管理的发展之路、美国MPA教育以及公共管理和地方经济的发展。

在第一次讲座上，刘教授引导我们回顾了美国公共管理事业一百多年来的发展历程。根据多位学者对美国公共管理的研究心得，公共管理的研究可由三个部分组成，即公共事件、学术理论和实际操作。三者之间形成一种三角关系，牢不可分，学术理论是对公共事件的研究，而实际操作是对学术理论的检验。美国公共管理的发展状况，正是这种关系的不断上演。刘教授详细说明了这一演变过程。从19世纪开始，美国就出现了不少具有代表性的公共事件。到20世纪，随着美国的加速发展，社会公共问题层出不穷，公共管理方面的学术理论也不断涌现。与此同时，一系列相应的政府举措纷纷出台。如上世纪20年代美国经济大萧条后开始盛行的凯恩斯的经济理论与同时期的罗斯福新政，上世纪80年代反政府思潮下的保守主义运动、供给经济和相应的里根改革等等。这些决策虽然有成功有失败，但都是对理论成果的检验，也有力地说明了公共事件、学术理论和实际操作之间的紧密联系。

第二次讲座，刘教授为我们详尽介绍了美国MPA的发展历史和教育制度。研究人员由对公共事业的研究发展到对公共管理教育的关注，于1970年成立了National Association of Schools of Public Affairs and Administration(NASPAA),标志着公共管理开始成为一个有教育制度规范的专业学科。学者们对MPA教育的研究主要考察如下方面：（1）管理技术的传授；（2）公共管理中的伦理价值关系；（3）MPA教育的专业性质；（4）MPA教育所面临的挑战。作为一个职业性的学位，MPA教育特别强调所传授的管理技能能够对学员的职业生涯起指导作用，因此比较注重课程的全面性。刘教授特别讲述了MPA的几门核心课程：人力资源管理、组织管理、预算和财务管理、项目管理、资讯管理、政治管理和环境管理。人员是任何组织中最有价值的资源，因此对人员的良好管理是任何管理人员都必须注重的。当今的人力资源管理不再限于对人员的分类、甄选、雇佣、培训等等微观上的管理，更注重宏观上对人力资源的规划、对劳动力的分析、对劳资关系的把握等等。一个好的人力资源管理者能较好地理解其所在组织中的人力资源体系和运作情况并兼顾以上两者。组织管理与人力资源管理相关性较强，其目的在于提升公共组织的工作效率和成绩效果。学员要学习如何激励、领导、决策和如何设计建立一个组织，以及发展组织、改革组织等等基础知识。在对组织成员的领导过程中，更要注意如何让他们接受上级的政策而不产生抵抗情绪。除了管理人员和组织，对财务资源的管理也很重要。MPA教育也很注重培养学员该方面的技能。做好并充分利用预算、政府部门会计、债务管理以及政府间财务关系等等都是学员必须掌握的。而项目管理强调的是运用分析技术分析政策和项目事件，学习的内容包括定量分析、运筹学、经济分析等等数理方面的知识。如今，随着信息资讯横扫整个社会，除了简单的对电脑、统计软件的应用，更需要对网络系统和电讯技术的管理。运用好信息系统、GIS系统（Geographic Information System）、声讯系统等等技术是资讯管理的大势所趋，这也是当今电子政务所涵盖的内容。

除上述课程以外，政治管理和环境管理也是必不可少的。因为任何公共组织都受政治体系的影响和控制，所以MPA学员必须了解政治体系的有关组成和运作。这就涉及到要掌握一些政治技巧。最后，分析和管理环境改变的能力也是学员需要特别训练的。刘教授说，除了前面提到的政治、经济环境以外，法律、社会和文化都是环境的组成部分，主要有两个方面，即对环境的审视、评估和公共关系的管理。总的来看，这些核心课程中所包含的技巧是相互关联的，MPA教育强调的是各课程本身的学习加上课程间交叉的学习，这也正是刘教授在讲座伊始所说的，公共管理是一门涵盖面广、知识背景复杂的学科。刘教授说，公共价值伦理关系的传授其实也包含在这些核心课程中。因为公共管理的目的也在于体现效率、公平和个人权利，所以公共关系中几大因素的来源不可忽视，分别是：个人价值、职业价值、组织价值、法律价值和公共利益。讲座中一再提到作为一门职业化教育，MPA很强调其专业特性，具有专业的院系和教育，专业的组织、刊物和出版物以及专业的认证评估。在美国，已经形成了一套完备的对各院校的MPA教育进行考核的制度，这套制度从课程设置、课程类型和课程规模等方面进行考核，其结果给了人们一个较好的参考标准。当然，研究人员也发现了MPA教育所面临的一些挑战。如为避免理论和实际之间容易产生差距，课程中要注重案例分析，在各领域的实习等等实践过程；远程网上教学的实施在各校之间已形成了一种隐形竞争；全球间联系的加强也对各地区文化的融合提出了要求。这些挑战都是不可避免的，但是总的来说，美国的MPA教育还是规范和成功的。

讲座中，刘教授特别谈到了他在地方经济发展和公共管理方面的研究成果。在过去几十年里经济发展已经是美国州级和地方政府最为关注的公共事务。从背景来看，受到国内环境和国际环境两方面的影响。在国内，经济萧条、反征税运动、联邦政府财政赤字以及来自联邦政府的财政资助的减少等事件使得经济形势发生了一系列变化，各级政府资金来源逐渐减少，不得不为本区域发展自己寻找新的资金来源。从国际上来看，随着世界经济的全球化，国外投资的增加，冷战的结束和交流技术的发展，地方政府自己寻找市场和发展本地经济的机会也大大增加了。这两方面的结合使得各地政府渐渐趋向于自我开拓财政来源市场。在这一发展过程中各级政府所担任的角色各不相同。对于联邦政府来说，主要精力集中在全国上下生产力的发展和经济上对穷困地区的资助。在地方上，联邦政府的经济项目较之以往有显著的削减，联邦政府不再是物资和服务的提供者，更多地起着资助、中介和代理的作用，帮助地方政府学习获得更多信息、平均分配可用资源以及主动与联邦政府开展合作项目。而州级和地方政府因为受社会背景影响也在努力地寻找发展机会。

美国经济发展的进程，可分为四个阶段。第一阶段是招商引资时期，各地方政府招募外来企业在当地新建工业区或者鼓励此地原有外来企业进一步扩张。特别是在工业基础不太好的地方，政府更为热忱地吸引来自工业发达地区的制造业到本地发展。这个办法在当时被认为在短期内能为本地提供大量工作机会和迅速发展本地经济。所以各地政府争相为企业提供优惠政策来吸引更多投资，如帮助企业降低营运成本，给予税收优惠、债务支持等等。这个时期，相对企业来说政府处于比较被动的地位，所发挥的作用也是有限的。而且后来人们又发现，该方法并不像想象的那样有效。因为对于企业而言，企业所给予的优惠政策并不是其投资的主要目的，而一旦企业在该地办厂，其效果也不像政府预期的那样理想。随后，政府认识到小企业的繁荣才是本地经济多样化和稳固化的基础，于是将注意力逐渐转向创立和保持地方产业，开始为本地的小的私营企业创造发展机会，也积极为本地资产和服务开发新的市场。政府积极的获取或者帮助本地企业获取商业信息，在发展本地劳动力、提高企业技术水平、发展基本设施、给予财政支持方面都做出了很多努力。决策者和公共管理人员的态度也表现得更为主动，出现了政府与私营企业合作的良好局面。随着进一步的需求，州级和地方政府的目光不仅限于本地域的发展，而是开始让本地经济与国际市场结合起来，主要表现在三个方面：（1）扩大本地产品的对外出口，如农产品的出口；（2）吸引外资直接在本地投资；（3）鼓励发展本地的观光旅游项目，吸引游客。决策者在传统发展方式中加入新政策，在政府与企业的合作中，尽量站在领导者的位置，起着鼓励、协助和疏导的作用，同时在文化上也不断鼓励本地居民友好对待并接受外来文化，而不要采取保守排斥的态度。发展至此，美国的地方经济又出现了新的局面，那就是工业群聚化发展阶段。该理论来源于Michael Porter的研究，他认为相关工业的地域性聚集是经济增长的来源，这是竞争带来的好处。如此一来形成的地理位置上的工业中心，使得人才、技术等达到共享，充分利用了各种资源。但是这种群聚化不同于过去那种静态的聚集型工业模式，伴随着知识和观念的转型它更是一种持续的动态的变革。政府此时更像是一个明智的合作伙伴，挖掘着民间创造力，在群聚化过程中起着调停和扶助的作用，为互相竞争的企业创造良好的氛围，鼓励其集聚发展。当然，经济发展也为公共管理带来了许多挑战，使其发生了很多变化。研究人员认为，好的政府管理对于经济和社会的发展有着相当重要的作用，特别是那些处于经济转型时期的国家。公共管理也由对政府运作效率的关注向更宽泛的对公共问题的管理转变，这是一种管理结构和文化上的变革。

在这一过程中，公共管理要做到以下四个方面。首先是对地方经济发展有所规划。充分的准备和对全局的把握是发展的先决条件。在这一环节，决策者要仔细分析当地的经济基础、人们的价值观，确定发展目标、制定发展战略，并及时对公共管理的情况进行评估分析。在这里，政府对商业的重视、对各部分的协调、平衡发展的理念以及长远的考虑都有助于地方有目标有步骤地稳步发展。然后是有组织的安排和改进政府运作。刘教授提出了三种发展模式，分别是完全由政府出资，政府和企业合作出资和完全由企业出资。其实并没有固定的一种最佳模式，各地方政府可以根据实际情况自行决定，关键在于考虑周详，视各个模式的优缺点所在。第三是财政上给予鼓励，包括对企业提供财政服务和担保，税收上的鼓励政策和一般的服务投资等等。需要注意的是，财政鼓励政策种类繁多，但是总的来说对经济发展所起的作用并不大，只是一个辅助性的办法。接下来谈到的是政府领导地位的支持和影响。政府在经济发展政策的制定和实施过程中扮演着很重要的角色，要做到在该区域内提供政策上的支持，提升对商业的重视程度并为此创造氛围，同时还要解决发展中的公平问题，充分利用其领导地位，给经济以良好的发展环境。总之，政府只要在管理上态度主动，与企业积极合作，充分利用现代科技知识，在政策上既给予财政的支持，又发挥领导地位的特点对商业有足够重视并创造好的氛围，该地经济一定会向好的方向发展。最后，刘教授总结说，地方经济的发展与公共管理是一个恒久的话题，其中值得我们学习研究的地方很多，同时还需要不断实践去进一步改进公共管理的不足之处。这四天讲座，刘教授在研究经济发展领域给予了我们很多指导，开拓了我们的眼界，让大家受益匪浅。