保护土地资源 加强土地资产管理程烨教授论当前的土地产权制度与产权管理

2003年10月14日上午，国务院国土资源部中国土地勘测规划院院长、华中科大公共管理学院兼职教授程烨先生为公共管理学院师生作了一场题为《论当前的土地产权制度与产权管理》的学术报告。报告结合我国当前情况，分析了我国土地产权制度与产权管理方面的基本状况以及存在的主要问题，并提出了相应的对策。

土地资产是社会主义经济的重要基础，是实现经济社会可持续发展的重要资产保障。如何全面提高建设用地集约利用水平，增加有效供给能力；全面深化土地使用制度改革，建立统一公平、规范有序的土地市场；全面开展基础业务建设，提高建设用地和市场管理的科技含量；全面转变政府管理土地资产的职能，提高依法行政水平是当前面临的重要课题。程烨教授着重从上述五个方面对当前的土地产权制度与产权管理作了论述。

一、土地产权制度构建的法律基础和特征土地产权制度构建的法律基础是宪法、民法、土地法。宪法是国家的根本大法，它是一切法律的基础，它规定了我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，政体是人民代表大会制度、国家结构形式为单一制的统一的多民族国家。宪法的一系列规定表明我国是有中国特色的社会主义国家，因此，研究和解决中国一切问题必须从中国实际出发。民法是为了保障公民、法人的合法的民事权益，正确调整民事关系，适应社会主义现代化建设事业发展的需要，根据宪法和我国实际情况，总结民事活动的实践而制定的法律。它从财产权和人身权方面对民事行为作出了相关具体规定。土地法是为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要而制定的土地管理方面的专门法律。因此，土地产权制度的构建必须以此为基础。土地产权制度的特征表现在以下三方面：具体的法律制度；财产权制度中的不动产物权制度；调整私利权社会关系的制度。

二、土地产权制度构建的理论基础土地产权制度构建的理论基础主要由下面几点构成：（1）法学基础。主要是产权法律关系；（2）立法学基础。主要表现为立法、执法、司法三个方面。其中法律体系的框架分为法律，行政法规，地方性法规，自治条例和单行条理这几个层次；（3）物权法学。主要表现在：物权法定，一物一权，即一个物权只能有一个主体，不能有两个或两个以上的主体；物权按不同标准可分为动产与不动产、主物与从物、自物权与他物权等；物权的特征表现在客体为特定的，可界定性、排他性；（4）产权经济学。主要表现在：产权是权与利的结合，对产权的拥有往往同时伴随着对其利益的获得；产权制度效率对产权经济具有重大影响，应该重视产权制度建设，并尽可能提高其运作效率。

三、我国土地产权制度的现状及其问题（1）公有制条件下两种土地所有权制度及其存在的问题。我国现阶段存在国有土地所有权与集体土地所有权两种土地所有权制度，然而，在实际操作过程中却存在诸多问题。表现在：两种土地所有权在民事法律地位上不平等，国有土地在民事法律地位上处于优势地位，从而使得集体土地所有权在竞争中处于不利地位，影响了土地资源的合理配置和有效利用；自然资源产权主体规定不统一，权利与义务关系不明晰，造成管理成本的增加，使得土地资源管理的经济效益和社会效益得不到最大限度的发挥；农民集体所有，实质是全体农民共有，既包括耕地，也包括集体所有的其他土地。在决策时必须在2/3产权人表示一致时才有效，成本较高；具体土地所有权的界定还存在诸多困难，容易造成对土地资源的掠夺式开发和毁灭性使用，从而使我国宝贵的土地资源遭受巨大浪费；土地管理过程中的行政权、财产权、经营权三权关系不清，造成管理混乱，降低了管理的效率。（2）我国土地所有权权能分离后的土地使用权情况。现阶段主要包括国有土地所有权、集体土地建设用地使用权、集体土地承包经营权。按国际惯例，所有权应只包括使用权，然而我国的所有权则包括占用、使用、收益、处分四方面。这种状况亟待改变，使其更适应我国社会主义市场经济发展要求。（3）土地所有权的他项物权。包括担保物权（抵押权和典权）和用益物权（地上、地下、地役权），而目前在我国这些方面的权限在使用过程中还存在很多问题。

四、土地产权制度构建的主要问题主要表现在以下几方面：（1）物权法定与物权分类。表现在：物权依法律规定而不像债权依合同规定；物权分类应便于产权界定和行政执法管理的界定。而土地物权分类的过程中一般采用三种主要形式：主物与从物的分类，用于理清土地与相关其他不动产的关系；不动产与动产的分类，用于突出土地不动产的法律特征；自物权与他项物权的分类，用于分出自主权利与他项权利，从而明确登记顺序。而目前我国在物权法定和物权分类方面还存在很多问题。（2）物权法律关系的界定。法律关系一般包括物权主体、物权客体、物权内容。但是应该明确，不同不动产的法律关系中的客体即产权标准是不同的。例如，地产客体为土地，房产客体为房屋。（3）产权限制。产权限制包括：取得与处分，位置与数量限制，用益行为限制三个方面。（4）产权保护的方式行为——不动产登记。不动产登记是产权保护的最有效，最权威的方式。应该看到，在土地产权制度构建的过程中，在以上四个方面，我国目前还存在明显的缺点和不足，与一些发达国家还有很大差距。因此，我们应该加大在这些方面的改革力度，使之更加完善。五、产权管理的法律特征及主要内容（1）土地产权管理的法律特征。土地产权管理是行政权力而非民事权利；是公权而非私权，是用来满足公共需要，提供公共服务的，土地产权管理具有明显的公益性；是非诉讼案的行政执法活动。（2）土地产权管理的主要内容。表现在：产权审查，即对土地产权合法性和有效性的一种审查；产权确认，即对土地产权合法性与有效性的一种确认；产权保护，即对土地产权合法性的一种有效保护机制。其中产权保护包括产权登记和纠纷调解两个方面。产权登记是一种对土地产权的最有效，也是最必要的保护手段和措施。其意义表现在：它是纳税的重要基础，有利于产权所有人更好地进行担保借贷，此外，其它有利于控制土地产权结构和数量，从而有利于实现土地资源的合理配置和维护土地市场的平衡。 博弈论在公共管理和公共政策中的应用 ——经济学院费剑平博士讲座综述 2003年10月16日下午，经济学院费剑平博士在东七楼五楼会议室为公共管理学院师生作了题为“博弈论在公共管理和公共政策中的应用”的学术讲座。 “博弈论”是经济学和公共管理学的学科交叉点之一，在公共管理学中亦有着十分广泛的应用。1944年J. von Neumann和O. Morgenstern出版的Theory of Games and Economic Behavior一书，使博弈论成为一门新的学科分支。

五、六十年代期间，博弈论在政治领域得到了充分的应用，如竞选博弈、投票理论等都是非合作博弈理论在政治科学理论中应用的经典例子。到了七、八十年代，信息经济学的研究为博弈论提供了更为广阔的发展空间。如今，博弈论在研究人的行为方面显得尤为重要。在经济学中博弈论有几点重要假定。分别为：人都是理性的；人都是有智慧的，特别擅长计算与分析；参与人都了解所参与的博弈；每个人都在给定别人行为的条件下做出了个人的最优决策。基于这几点基本假定，博弈论是一种规范地研究一群聪明的人如何斗志斗勇、采取策略行动的学问，因此又叫“策略论”。构成博弈的要素有：参与人；行动；信息结构；策略；支付；结果；均衡。其表述方式按照实际情况可分为两种：策略型，函数模型G=(G; S; u)和扩展型。而博弈的分类方法也有多种：根据参与人数可分为二人博弈和多人博弈；根据参与人行动顺序又可分为静态博弈和动态博弈；其他划分方法还有有限博弈和无限博弈、冲突博弈和合作博弈等等。费博士列举了一些著名的例子来讲解博弈论。如用有趣的“智猪博弈”例子介绍博弈论的原理，使大家很容易地就理解了博弈论。同时该例子也很好地说明了政治学中的“搭便车”现象。费博士重点讲述了博弈论在公共事业管理中的几点主要用处。他举了一个“海船失事”的例子，说明了“信息不对称”情况使得博弈论的运用更具有说服力和技巧性。同时在公共决策中，只有充分考虑对手及环境的反应才能使预测更为准确，如美国为汽车加配安全带的政策就是在减少交通事故方面一项失败的举措。另外，博弈论还有助于我们更加深刻地解释和思考一些社会现象，如总统竞选博弈、政府是否增发钞票与企业之间的博弈等。费博士特别介绍了几项他目前研究的与博弈有关的课题，一是厄瓜多尔中央银行的改革经验：在信息不对称的情况下，政府两次不同的裁减冗员的措施得到完全不同的结果，其中的成败得失正好说明了前述的如何巧妙地运用博弈来进行政府决策。其次，他谈到了高校人事制度改革，分析了北大张维迎的改革思路及其产生的问题：不能解决评价机制、加大了教师队伍风险和不能有效阻止人才外流。另外还有地方政府与中央政府的博弈以及区域经济的合作博弈等课题。费博士讲演完后，回答了师生的提问，双方交换了一些看法和建议。普遍认为，从博弈的角度看待社会中的大大小小问题，使我们对此有了新的认识，体会到现实生活中处处充满了博弈的现象。它广泛应用于经济学的所有领域和几乎所有的社会科学领域，甚至于某些自然科学领域。诚如它的反对者所说，博弈不能对问题提供准确的分析，甚至只构筑了一个简单的模型，但它的推理却能可靠地反映政策的结果，也刻画出一些问题的理解动机，启发我们如何采取对己方最有利的策略。这对于公共管理人员是至关重要的。博弈让我们对矛盾与冲突有了更为深刻的理解，它的思想有助于我们创造一个美好而又和平的世界。