领导者的摇篮 政府的思想库

（第四十二期）

公共管理学院办公室编印 2004年5月18日

行政效率与行政协调的程序和方法

钟建华

[编者按] 钟建华同志现任江西省抚州市市委书记，曾任中央、省、市、县多个党政要职，有着20余年的丰富的从政经验和多彩多姿的个人阅历。2003年元月，钟建华同志应邀为我校MPA研究生作了一次题为《艺术人生和人生艺术》的讲座，收到很好的效果。前不久，我校再次邀请他为MPA研究生作了题 为《行政效率与行政协调的程序和方法》的报告。报告既具扎实的理论涵养，又具丰富的实践经验，无论对MPA研究生、本科生还是对公共管理学院的教学人员乃至对学校所有从事管理工作的人员，都具有可借鉴的意义。故将这个报告全文印发如下。

行政协调是一项十分复杂的工作，对不同层级的政府有不同的要求。目前，我国地方政府分为省、市、县、乡四个层级，乡一级基本上仍属于党委一元化领导模式，且无完善的政府职能机构体系，对其行政运行机制的研究缺乏代表性和典型意义。省一级政府主要是制订地方社会和经济发展的重大方针、政策，需要协调的具体问题相对市、县要少些。

市、县政府处于地方政府的中间层次，具有承上启下的作用，对经济、社会、文化的建设和管理负有更直接的责任，工作更实，难度更大，行政协调也显得更为重要。这里我们以市、县长为协调主体，侧重研讨市、县政府行政运行中的协调问题。

一

行政的主要任务，概而言之，一是管理，二是发展。行政的主要形式，一是决策，二是实施。决策的科学性和正确性，实施决策的速度和效益，国家、集体、个人利益的兼顾程度，是构成行政效率的三大要素，也是衡量行政效率的主要标准。

决策和实施是行政运行的一个连续的完整的过程。兼顾国家、集体、个人利益是保证行政运行过程畅通的手段和目的。因此，兼顾和平衡各方面利益必须贯穿于决策和实施的全过程。什么时候发生了利益倾斜，什么时候就必须进行平衡协调。

这种平衡协调包括国家与地方、国家与个人、地方与地方、单位与个人、个人与个人五对利益矛盾和若干个对立面，这种利益兼顾平衡，是行政协调的基本内容和基本要求。

随着经济和社会的发展，行政机关规模的扩大，行政分工程度的提高，对外联系与合作的加强，行政管理的面越来越宽，内容越来越复杂，工作量越来越大，一个问题所涉及的方面越来越多，思想认识和利益分配的分歧和矛盾也越来越突出。因此，行政协调就显得日益重要，并成为提高行政效率的主要手段和途径。我们以政府的建设职能为例说明之。

某市市长根据本地资源优势和市场需求状况，设想兴建一座大型造纸厂。经初步测算和选址，需投资5亿元人民币和1200万美元外汇；年需松木13万立方米，毛竹1000万支，烧碱3000吨；年用电9000万度，用水1000万吨，排污量700万吨；占地1500亩，修筑铁路一公里，并要横跨一条公路国道干线；需工程技术人员50名，生产经营管理人员60名，工人2000名。根据国家基本建设投资规定，该项目的立项开工首先要省计委通过，再报国家计委审批。

一个行政目标的确立和实施，从可行性调研论证，到统一认识，形成决策；从逐级报批，到筹措资金、开工建设；从原材料的组织供应、技术管理人员的选拔调配，到生产经营、开拓市场等，每一环节都需经大量的行政协调。

行政主体既需要搞好同级有关方面的协调，又要搞好同上级有关方面的协调，还要搞好下级有关方面的协调；既要对行政目标的认识进行协调，又要对任务、职责、权力、资源、信息和人际关系进行协调；既要统一同级党政领导的认识，又要取得上级有关方面的同意。同级班子成员认识不统一，决策就难以形成；上级领导不支持，项目就审批不了。

这一行政目标还涉及到上级和同级有关计划、财政、银行、工业、外资、物资、城建、林业、交通、能源、土地管理、环境保护、劳动人事、公安等几十个部门和所属原材料供应的若干个县，以及有可能受到污染的下游毗邻县、市。

这些部门和单位都可能因目标与利益的差异和分歧提出种种问题，干扰、影响和阻止这一目标的实现。上述有关方面对于目标的确立和实施的影响程序虽然不一，但协调不好，都可能设置障碍，使行政运行受阻。

导致行政运行受阻的原因是复杂的，一般有以下五种基本原因（1）有关方面对行政目标的必要性、重要性不了解，认识上存在分歧和矛盾；（2）个人目标、部门目标与政府总体目标关系不大或毫无关系；（3）个人利益、部门利益与政府总体目标存在矛盾；（4）行政的确立和实施中的某些作法合理不合法，与有关规定相悖；（5）缺乏事业心和责任感。因此，或消极对待，或借故抵触，或有意设卡。

上述举例说明，行政协调对于实施行政目标，提高行政效率是非常重要的，它是行政运行机制中一个不可忽视的环节。研究和总结行政协调的规律和经验，对提高行政首长的领导艺术和行政效率是十分有益的。

二

任何事物都有它自己的运行规律，所谓规律反映在时间和空间上即为程序，行政运行也有它自身的规律和程序。行政协调必须遵循行政运行规律，按程序进行，才能取得好的效果。

从领导层次和权力的隶属关系来考察，首先要搞好与同级党委的协调，特别是搞好与党委书记的协调。许多地方的实践证明，这是提高效率的关键，也是影响效率的要害。

从党政领导班子的关系看，同级党委是领导核心，政府必须接受党委的领导；从行政首长同党委书记的关系看，行政首长一般兼任党委副书记，应在“班子”的主持下开展工作；从党政领导班子的职能看，党委有权对政府执行党和国家的方针、政策，以及重大问题的决策和实施进行监督；从干部管理权限看，政府所属各部门的领导干部，均须党委考察、选拔和调配。

党政之间的职能虽然各有分工，但不能分家。他们之间有着不可分割的千丝万缕的联系，处理不好，最容易发生矛盾。政府得不到党委的理解和支持，行政运行就很难保持畅通。因此，首先必须搞好同级党委尤其是与党委书记的协调。

凡属涉及全局性的重大问题，党政之间均应取得一致意见，在执行中若需修改决策方案，也应及时与党委通气，主动协调好与党委的关系。这是保持行政运行畅通、有序、高效的必要环节。

其次，搞好与行政副职、副职与副职之间的关系协调。决策一经形成，执行与落实的工作主要应由副职承担。因此，第二步就是协调好与各副职之间的关系，让他们去指挥有关部门具体实施。每个副职都分管着若干个方面的工作，副职缺乏主动性或不能紧密配合，部门就会感到无所适从。整个行政运行就会受到严重影响。

此外，协调好副职之间关系，也是正职的一项重要工作。副职之间各有分工，由于各自分工的系统的工作好坏，直接影响自己的政绩，往往都希望强化自己分管的工作，在人、财、物、职责、权力、利益关系上难免产生分歧和冲突。从目前的现实情况看，这种同级的横向相互制约，是扯皮、推诿、影响行政效率的主要因素，副职之间的关系协调好，各副职就会主动协调部门之间的关系。

第三，要协调好与上级职能部门的关系，下一级政府同上级政府职能部门，在行政级别上处在同一个档次上。在某些方面的行政管理权限上，上级政府职能部门具有代表政府行政管理、领导、指挥下级政府的职能。下级政府在与上级政府部门的关系协调上处在被动地位。如果与上级职能部门关系未协调好，则处处被动。

现行体制下，与上级政府职能部门关系的好坏，直接关系到利益的得失，并且在很大程度上影响和制约一个地方的经济和社会发展。当前，有的地方流传的“跑步（部）前（钱）进”的说法（尽管我们不赞成这种作法，但事实上存在这种现象），从一个角度说明了与上级政府职能部门关系的重要性。

第四，要搞好与下属单位的协调和下属各部门各单位之间的关系协调。由于协调主体在地位、权力上处于支配地位，协调手段也可以根据具体情况自由选择。在一般情况下，较前面的几对关系协调难度要小些，但在切身利益发生矛盾时，其协调难度也是很大的。

当前一些地方有令不行，有禁不止，搞上有政策、下有对策，就是上下级之间利益矛盾的一种反映。下级与上级不协调，明争硬搞的较少，一般都是采用瞒天过海、弄虚作假的办法维护自身的利益。因此对下级的协调不可小视。

b如抗洪抢险时的泄洪，往往为了保护全局的利益，需要局部地区和单位无条件作出牺牲。在这种情况下，协调没做好，就可能导致利益得失双方矛盾激化。

近几年，农村山林纠纷、土地纠纷和水利纠纷比较频繁，有的同志缺乏全局观念，维护地方和团体的利益时不能做好下级和群众的思想工作，导致群众性械斗，造成人民生命财产损失。因此，搞好下级各系统、各地方的协调也是十分重要的。

从行政运行的发展过程来考察，首先是要搞好认识的协调。由于所处地位、知识水平和利益关系，对同一事物认识上有差异是正常的，倘若上级政府首长或主要职能部门持反对意见，则这一行政目标可能成为泡影；若同级干部持不同意见或反对意见，要么行政目标不能确立，要么设置障碍，甚至拆台：如下级部门存在不同意见，因受权力的制约而不能不执行。但只能是消极被动的执行，不可能产生高效。

认识的协调是任务协调、权力协调和利益协调的基础和前提。认识的统一，不论是对行政目标的确立，还是行政目标的实施都是至关重要的。

其次是搞好任务的协调。任务的协调是在目标确立之后，实施之前进行的。首先是分解任务，明确职责，提出要求，包括环境、条件、时间、速度、质量、效益、考核、奖惩，以及有关部门经费、物资的负担，人员力量的调配等。

这些问题都会涉及到各执行部门的利益，既有部门与政府间的矛盾，也有部门之间的矛盾，因此，在分解任务和明确职责之后，必须根据反馈情况，及时进行协调，以保持基本平衡。

第三是权力的协调，各职能部门的基本权限一般都有比较明确的规范，对于处理日常事务是无须协调的。但在当前改革开放的新形势下，许多新情况新问题的处理，往往没有明确的政策界限和职责规定，有的问题不是一个部门能处理得了的，需要几个部门协商解决。因此，必须经常性地进行各类单项任务的权力协调。

如果部门间的权限不明确，就可能互相推诿、互相扯皮、无人负责、延误工作；也可能导致权力滥用，越权行事，造成不良后果。所谓权力协调，一是要根据各部门的任务职责，分别授予相应的权力；二是在同一层次横向各部门之间相互不接受权力的约束而发生冲突时，行政首行长必须出面调停，保证所授权力的有效性。如城市管理，主体是城建部门，还涉及到交通、公安、交警、工商等。

第四是利益的协调，一项行政目标确立后，从全局考虑即使是正确的，但因触及到某些部门、单位、地区的利益，有的便会想方设法通过种种渠道，企图影响领导改变和修正决策，有的甚至拒不执行。如果这项工作无利可图，或困难较大，就可能推诿扯皮，互相踢皮球。倘若这项工作有利可图，就可能多方插手，各不相让。

凡是涉及到切身利益，矛盾总是不可避免的。利益矛盾是导致不协调的最本质的原因。因此，利益协调是行政协调中最主要的内容，而且必须贯穿于行政运行的全过程。

三

行政协调是为行政目的服务的。要达到行政目的必须解决方法问题。行政协调的方法很多，由于协调主、客体关系不同，协调的对象、内容、层次和环境、条件不同，协调的手段和方法也不一样，必须因人、因时、因地、因事而异，不能用一种方法解决所有的问题。根据行政运行中普遍存在的问题，在此提出以下几种基本协调方法。

1、平衡协调法。平衡原理对于政治、经济、社会军事、外交以及自然界等许多领域的稳定、和谐、协调都具有重大的理论意义和实用价值。平衡原理对于行政协调同样具有重大理论意义和实用价值。

中国有句古话：物不平则鸣。就是事物不平衡不公正时，人们便有意见，就会发生矛盾冲突。由于思想觉悟程度不一，各人的价值观念和追求不一，对事物的认识理解不一，政治的、经济的、物质的、精神的不平衡现象总是不可避免的。

诸如车辆的分配使用、工资的晋升、工作成绩的评价、先进模范的评选、干部的提拔、权力的配置、人员编制、物资经费的分配、重大决策的参与、上级领导的信任、同志间的互相尊重等诸多问题，均可能出现不平衡，导致某些方面的不满和冲突。

行政协调就是通过对经济性的、政治性的、物质性的和精神性的利益调整，改变绝对不平衡状况，使之保持相对平衡、缓解矛盾。而对那些属于思想认识上的差异和感情问题引起的矛盾，则要进行解释沟通、说服教育，以及必要的表扬鼓励与批评帮助，使矛盾双方保持心理的平衡。

平衡不等于平均。以平均主义的手段来保持平衡，不但不可能达到真正的平衡，还会导致公务人员不思进取，坐享其成。平均是静态的消极的，平衡是主动的积极的。

平衡是一个综合性指标，是一个动态的过程。可能用政治性利益去调整经济性利益的不平衡，可能用物质的东西去调整精神上的不平衡；反过来，也可能用经济性利益去调整政治性利益的不平衡，用精神上的因素去调整物质上的不平衡。它们可以互相转化，通过政治、经济、精神、物质的相互调整，使其在一定的时间和空间范围内总体上保持平衡，从而消除矛盾，达到心理上行为上协调的目的。

2、目标协调法。部门与政府，部门之间不配合不协调的原因之一，就是相互间目标存在差异和矛盾。部门作为政府的子系统，其目标与大系统的总目标相冲突，子系统之间的目标相冲突。政府系统运行机制的完整性就遭到破坏，行政运行就必然受阻。

以前些年的粮食收购为例：政府的总体目标是必须执行国家的粮食价格政策，保护农民种粮的积极性，要求粮食部门对农民交来的粮食有多少收多少。前些年粮食生产连年丰收，仓储已达到饱和程度，粮食收购越多，仓储费用越大，粮食部门亏损就越多。要追求经济效益，就不能多收粮食，粮食部门的目标与政府的目标明显存在差异。

由于利益关系，部门与政府之间在许多具体问题上目标相矛盾是客观存在的。所谓目标协调法，就是要求政府在制订总体目标时，或在修正决策、协调矛盾时，运用目标管理的办法，把各方面的认识和利益统一到总体目标中来，使子系统的目标服从于服务大于大系统目标的需要，使部门把大目标与自己的小目标紧密地联系起来，自觉地为大目标服务。

3、权威协调法。有些问题涉及到部门和个人的根本利益，协调对象之间往往相持不下，而现实情况又十分急迫时，就必须采取非常手段，运用权力的威慑，予以解决。权威协调法一般只在两种情况下使用：

一是在紧急危险时刻，时间不允许慢慢协调。

以抗洪抢险为例：某流域途径五个县，洪水泛滥，危及市区和下游三个县城的安全。为减轻下游河道压力，保证市区和三个县城的安全，必须在上游两县开闸泄洪，以淹没这两个县的3万亩丰收在望的稻田和10多个村庄为代介，保住下游几十亿元财产和几十万人的安全。这种情况涉及到泄洪县的利益和群众的情绪，利益矛盾是明显而尖锐的。

如果要召集各方，反复协商，达成一致意见后才执行泄洪命令，可能贻误时机，酿成严重后果。因此，就必须以绝对权威，命令上游两县无条件服从全局利益，开闸泄洪。权威协调往往要在关键时刻发挥关键作用。权威协调一般是出于对全局和战略的考虑，而又来不及调整利益关系的情况下进行的简单的通报情况、执行命令的一种协调方法。

权威协调一般应有两个步骤：第一步即命令执行，只能考虑总体目标和全局利益，不能考虑利平衡问题。第二步必须有相应的措施处理善后问题，进行利益调整。否则，这种协调就是不公正的，必然导致如下结果：一是在今后类似的情况下，下属可能抗拒执行，权力失去威慑力；二是可能激起民怨民愤，甚至聚众闹事。因此，权威协调后的利益调整是非常重要的。

另一种情况是下级部门纪律不严，不顾大局，该配合的不配合，该支持的不支持，借故推诿、扯皮，不负责任，影响整个行政目标的进程。对这种情况，也必须采取权威协调。权威协调一定要出以公心，顾全大局，坚持原则，不怕得罪人，并切实做好善后的协调工作。

4、组织协调法。一些项目的建设和一些老大难问题的解决，往往涉及的部门比较多，协调工作量和难度也比较大，为了提高效率，可以从所涉及的部门抽调人员，组成临时组织，专门负责协调工作。

临时组织的形式有三种：一种是紧密型。临时组织的有关人员编制、工资、行政关系等均在原单位。工作与原单位脱钩，集中办公。临时组织成员一般是有关部门领导，能代表原单位处理问题。一些工作量大，但一个阶段即可完成的任务多采用这种办法。

另一种是松散型的。临时组织成员的编制、工资、行政关系在原单位，工作不完全脱钩，定期或不定期集中研究问题，协调关系。一般是不能在短期内完成，需多个部门协作的重要工作，采用这种方法。

第三种是成立专门的常设机构，授予相应的权力，主要职责不是执行和实施，而是代表行政首长负责协调工作，如综合治理办公室，老区建设办公室，政法领导小组等。一般是涉及的部门比较多，又往往是各部门边缘工作，或是经常容易产生矛盾的，需要经常协调的，多采用这种办法。

5、人际关系协调法。随着社会关系的复杂化，人际关系在处理各类事务中的作用显得越来越重要。事实证明，一个系统上下级之间和平级之间人际关系紧张、恶劣，必然内耗严重。使该办的事办不了，甚至把好事办成坏事。反之，人际关系融洽，相互理解，相互支持，工作效率必然大大提高。

此外，一些需要协调的问题往往是一些介乎原则与非原则之间的问题，既可以这样办，也可以那样办。办也不违背原则，不办也可以说出若干理由。凡遇上这种情况，人际关系好的往往可以办成，人际关系不好的便只能望洋兴叹。目前，在法制还不十分完善的情况下，人际关系在行政协调中的作用显得十分重要。

人际关系的形式和内容很多，有亲缘关系、地缘关系、职业关系、文化关系、经济关系、政治关系和各种特殊关系。人际关系的实质是感情问题。所谓亲缘、地缘、职业、文化、经济、政治等各类关系因素，只是联系感情的一种桥梁和纽带。

所谓人际关系协调，就是要利用这种桥梁和纽带作为沟通上下左右、四面八方的渠道和手段，起穿针引线的作用。讲人际关系协调法，并非丧失原则，而是在坚持原则、遵守法纪的前提下，注重沟通信息，融洽感情，建立正常的同志式的良好人际关系，达到相互理解、相互帮助、相互支持的目的。