【编者按】 2016年12月14日 《中国科学报》第八版以“种地轻松了，农民高兴了”为题介绍和评论了“沙洋县实行土地按户连片耕种的新模式”——沙洋模式。我院徐顽强老师作为社会组织管理和乡村治理的专家接受了中国科学报的采访。光明网、科学网、长江网等知名媒体都进行了转载报道。

“沙洋模式”让农民在这片土地上耕作更轻松。图片来源：百度图片

在落实土地集体所有权、稳定家庭承包权的前提下，沙洋县实行土地按户连片耕种的新模式，由此带来——

■本报记者 秦志伟

“分散种田弊端大，旱涝灾害有得法。东一块来西一块，半天巡田管不来。……连片耕种就是好，泾渭分明没计较。田好管来水好调，机械作业效率高。……”2015年9月，一篇《连片耕种颂》唱出了土地制度新模式给农民种田带来的改变。

记者了解到，《连片耕种颂》的作者是湖北省沙洋县曾集镇太山村村支部书记范诗文，该村是沙洋县率先开展探索土地按户连片耕种的3个村子之一，而这种新模式被称为“沙洋模式”。

农业部专题调研组深入沙洋县调研后发现，这种模式大大方便了农民耕作，农业生产成本约降低二至三成，深受农民群众拥护和支持。

“安徽凤阳有承包，湖北沙洋有创新。”湖北省副省长任振鹤对“沙洋模式”做出了这样的总结。在沙洋县委常委、宣传部部长杨宏银看来，安徽小岗村的家庭联产承包责任制解决了“由谁来种地”的问题，而按户连片耕种解决了“如何轻松种地、如何高效种地”的问题。

2015年，沙洋县在总结试点村做法的基础上，首开全国先河进行整县推广。据悉，沙洋县首创的“连片耕种”写进了今年的中央一号文件。

群众呼唤 顺势而为

在沙洋县率先开展探索土地按户连片耕种的3个村子中，除了曾集镇太山村之外，其他2个村子是高阳镇歇张村和毛李镇三坪村。

62岁的肖家新是毛李镇三坪村村民，家里有9亩耕地，以前分散为26个田块。为了给一块不到3分的田块放水，要用板车把5卷塑料管和3卷电线拖过去。正如范诗文写的那样，“东一块来西一块，半天巡田管不来”。

2002年，三坪村“连片耕种”后，肖家新的26块田调成1片田，没有“插花”。如今，肖家新家里只有1个劳动力，还流转了别人家连片不插花的11亩田，共种了20亩地，农忙时半个月就可以干完。

杨宏银多次到三坪村调研后认为，从三坪村推行按户连片耕种后的十多年实践来看，农户种田劳动强度降低，水电路可均衡布局，生产成本下降，效率大幅提升，社会和谐稳定，土地纠纷上访零记录。

像三坪村这样的情况在沙洋县比比皆是，也形成了广为流传的“沙洋模式”。最新数据显示，沙洋县完成“按户连片耕种”面积85.3万亩、占全县耕地总面积的89.6%。

沙洋县是农业大县，属山岗丘陵地带，全县65万人，耕地面积95.26万亩。过去和全国其他地区类似，为了追求“绝对公平”，按照家庭人口平分面积，按照水旱、土质、远近、水源、道路五大要素平分田块。

沙洋县经管局局长陈春生介绍，过去“分田单干”的时候，全县承包户12.4万户，承包耕地107.7万块，户均面积7.69亩，户均块数8.7块，每块平均0.88亩。

据杨宏银介绍，按户连片耕种是务工农民、留守老人和种田大户等市场主体的强烈要求，是他们多少年急切的呼唤。

当前，沙洋县每年输出农民工数量在11万人以上，占劳动力总人数的40%左右。其中，50岁以下的农村劳动力占外出务工人员的90%以上，举家外出并已经在城市稳定居住的农民工已占较高比例。他们都希望所承包的土地便于流转，并获得较好收益。

如今，沙洋县与全国情况类似，种田的大都是像肖家新这样六七十岁的留守老人，他们种得太累了，根本顾不上体面和尊严。此外，沙洋县现有种田大户1500余户、专业合作社1260家、家庭农场720家，他们都希望成片地流转土地，哪怕流转价格高一点也愿意。

而土地按户连片耕种正满足了市场主体的心愿。专家认为，安徽凤阳小岗村家庭联产承包的历史性突破与湖北沙洋按户连片耕种的“再创新”，有一个共同的特点，就是“群众最具有首创精神”。

因势利导 大胆创新

最早提出按户连片耕种概念的是时任沙洋县副县长杨宏银。他认为，按户连片耕种是落实土地集体所有权、稳定家庭承包权的前提下，放活经营权，以灌溉水源为基本参考依据，使农户耕种土地连片且“不插花”。

2014年6月下旬，杨宏银在毛李镇三坪村调研，发现该村已经完成了土地按户归并集中，在进一步调研的基础上撰写了《中国农谷重大制度创新：承包经营土地按户归并集中——湖北省沙洋县毛李镇三坪村调查报告》。

随后，沙洋县把拾桥镇马新村、马良镇童沙村、管垱镇鄂冢村作为试点村，全面推广按户归并集中。2014年11月以后，沙洋县的按户连片耕种新模式得到了荆门市、湖北省以及国家的重视。

以上便是沙洋县按户连片探索的三个阶段，即群众自发探索、政府引导试点、全县普遍推广。而政府引导试点的三种模式尤为引人关注，分别是鄂冢村农户间流转土地经营权的模式、马新村互换土地承包经营权的模式和童沙村重分土地的模式。

2015年5月28日，沙洋县组织召开全县农村土地确权颁证工作动员会，按户连片耕种整县推开工作拉开序幕。据了解，全县各地进行了六条路径创新，即以水源、农民住房、农户最大田块、农户最集中田块、适合发展的产业、涉农项目实施等为参照物引导连片。

时任沙洋县县长谢继先概括“沙洋模式”可归纳为“确权带连片”，是指与土地确权同步部署按户连片耕种，既完成中央和省市规定动作，又有自选创新动作。

记者在采访中了解到，其核心是“三稳定一调整两集中”，即保持家庭承包方式、面积、期限稳定；实行农户经营地块调整；实行经营权或承包权连片且不插花向单个农户集中，向新型经营主体集中。总的要求是“一主一辅一不得”，即以土地经营权流转为主，以承包权互换为辅，不得整村打乱重分。

在农业部副部长陈晓华看来，“沙洋模式”的实践效果是比较好的。一是为破解农地细碎化的问题提供了有效的方法，二是为完善农村土地产权制度提供了成功的探索，三是为各地做好确权登记工作提供了有益的经验。

根据初步估计，沙洋连片耕种土地的机械化率至少能提高10%，机械使用效率能提高40%，每亩地机械耕种和收割成本降低100元。

“即使土地连片不一定能够去掉田埂、扩大地块面积，但仅仅是地块连片就能够极大的降低机械行走成本。”华中科技大学公共管理学院教授徐顽强告诉《中国科学报》记者，土地连片耕种从多个层面降低农民农业生产的劳动强度，这些对老年人及病残群体等弱势群体尤其重要。

因地制宜 渐进推广

目前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革提出实施意见。在徐顽强看来，此次改革的突破在于强化对土地经营者利益的保护、放活土地经营权，究其实质是以放活土地经营权为名义，为工商资本下乡流转土地鼓与呼。

“但这一政策带来的后果极有可能是，外出务工农民失去返乡权利，普通农民经营土地的空间又被挤占。”徐顽强告诉记者，“沙洋模式”与其最根本的区别是，能更有效的保护农民的利益，能让农民在城市与农村间有更在选择余地。

然而，“沙洋模式”可否全国推广？在陈晓华看来，农村的事情千差万别，一种办法不可能包打天下，所以各地在学习、借鉴沙洋的做法经验的时候，必须从实际出发，必须立足于当地的情况和条件。

这其中，需要政府的扶持和引导，“可以把政府的一些项目特别是耕地整理的项目与改革创新有机结合起来，建设工程安排与建立管护机制结合起来，真正调动农民用地养地的积极性，这是根本。”陈晓华说。

2015年9月，华中科技大学中国乡村治理研究中心派出31名博士到沙洋县进行调研。调研报告认为，沙洋县探索的“按户连片耕种”应在政策层面先行先试，审慎稳妥地应用到当前的土地确权颁证之中。

湖北省农业厅副厅长涂胜华就湖北省实际情况分析，江汉平原是下一步要推开按户连片耕种的重点，而把山区全部按户连片耕种不合实际，要全面推开是做不到的。所以，因地制宜是重点，而这也应该是全国推广“沙洋模式”应该把握的原则。

事实上，关于应对土地的分散化、碎片化等问题，目前学术界也正在讨论中，比如鼓励工商资本下乡、农庄式经营等。“‘三农’问题最终的解决还得取决于农民自身，毕竟农民才是农地上真正的主人。”徐顽强说。

【链接】

科学网：http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2016/12/363427.shtm?winzoom=1

光明网：http://kepu.gmw.cn/2016-12/14/content_23260656.htm

长江网：http://wenhua.cjn.cn/dxxl/bagua/201612/00203863.html

吾谷新闻：http://news.wugu.com.cn/article/947907.html