http://theory.people.com.cn/GB/10055388.html，2009年09月15日

随着城市化、城镇化的发展，乡村内部人员不断向外迁出，不少人开始在县城“买房定居”。相比而言，县城生活舒适度、交通便捷度、信息通达水平、子女受教育条件、公共设施和娱乐活动等比村庄要优越。而村庄由于人口的外迁、民工潮的影响或乡镇企业的倒闭而日益萧条化，村庄的生产、生活不再丰富，而村庄的公共娱乐设施也长久失修，村庄与县城的巨大反差形成了人口外迁的推力和引力。在向外迁出的村庄人群中，存在一个相对先后的序列，一般而言，较早迁出村庄到县城定居的主要是乡镇干部、经济能人和知识、技术能人等。目前，乡镇干部大量迁往县城定居是一个值得注意的现象。

2008年云南孟连事件后，有报道指出，孟连县原县委书记胡文彬一年内只下乡26次，且都是当天返回，乡镇其他主要领导多住在县城，一般都是周一下乡周五回城。笔者在中部某乡镇调研所得数据显示，乡镇干部中80％以上都在县城定居，而只有很少的一部分家住农村并长期生活在农村的未迁往县城。已经在县城定居的干部，平时生活、休憩等都在城区，只有工作时段到乡镇政府所在地办公。那些离县城不算太远的乡镇，其在任干部甚至每天都回城。这导致当下的乡镇出现了一批每天或每周往返于乡村与县城的“候鸟型”干部。

“候鸟型”干部由于生活在县城，因此，能够见识许多新事务、新现象和新观念，因而能够增长知识和扩展视野，从而有可能以先进的观念和和开豁的视野开展乡镇各项工作，这相比长期生活在村庄的干部是一大优势。而由于生活在县城，也容易结识县级干部，了解县委和县政府等部门的工作动态和走向，这对于开展乡镇工作有利，甚至在某些情况下还可因信息先占优势或特殊私人关系而为乡镇筹集更多的外部资源和带来更多的发展机会。另外，从乡镇干部自身角度考虑，居住在县城，当面临频繁的职务调动时，就不需要解决找房子、搬家、安排孩子读书、解决爱人就业、照顾老人起居等问题，正如一位在基层工作的网友“发帖”所言：把家安在城中心，不论组织将干部调到什么地方，都能始终围绕这个中心转。不过，“候鸟型”干部的大量出现也带来了一些新问题。

一是干部脱离群众。由于“候鸟型”干部生活在城区，只有工作时间才“下乡走镇”，但即使工作时间，也在“政府大院”，很少“走村串户”访问民情，这种不接触的状态导致了不少乡镇干部对乡村内部的民情、民意、民愤、民怨、民怒等不了解，对村庄内部的经济、社会、文化、生活条件等也只有初步的印象和判断，一些从外地调入的乡镇领导干部，任职几年仍然不熟知所在乡镇各方面的具体情况，乡镇干部成了“浮在水面上的瓢”。另外，由于干部在县城定居，因此，在非工作时段，一些遇到事情的村干部或村民无法找寻乡镇干部。而从农民角度来看，由于干部生活在城市、也长期不“入村走户”，导致农民认为乡镇干部心中没有农民。干部与农民之间的的关系在某种程度上变成了“城里人”与“乡下人”间的关系。干部与民众的疏离导致了干群之间的陌生化、冷漠化和隔离化。干群关系的淡化对乡镇干部开展乡村工作是非常不利的。

二是干部无心谋发展。“候鸟型”干部由于生活于县城、妻儿也都脱离了村庄。在这样的情况下，很多干部只把乡镇工作当作“过渡”，而逐渐缺乏“为官一任，造福一方的”理想，一些干部迁往城市之后就一心想离开乡镇调往县城工作。对于这些干部而言，其眼睛和视野不是向下而是向上的，因而，这些干部通常无心为乡镇发展“费神费思”，也不想因为追求改革和发展而“得罪”了村干部和村民。尤其是随着税费征收、计划生育等传统型工作压力和达标任务的减轻，一些乡镇干部不知乡镇政府该如何定位及如何在新形势下有新作为。在这样的情况下，很多乡镇干部“只求稳定，不求发展；只求安逸，不求变革；只求调离，不求常任”。而为了能够离开村庄到县城工作，很多“候鸟型”干部展开了对县级干部的公关活动，而这种“公关”通常隐含了行贿、拉关系等腐败因素。另外，对于一些调离不成的乡镇干部或被“下放”到乡镇工作的县级干部而言，通常“心灰意冷”，没有开展工作的“热情、激情”。

三是干部观念的变化。由于长期生活在相对发达的城区，乡镇干部会受城区思想观念、生活方式、行为习惯等的影响，在城区生活，会形成一种较强的市民意识和“城里人”意识而逐渐弱化了农民意识和“乡下人”意识。这种意识的变化会让一部分乡镇干部越来越无法融入农民群体，甚至一些干部习惯于城里人的现代、时尚和城市的干净、活力而逐渐形成一种对农民的落后、保守和村庄的脏乱、凋零的鄙夷心理和远离意识，并且这种落差性比较形成的心理和意识会在某些时候不断强化和固化，有时候乡镇干部在面对农民时也会无意中表露出这种心理和意识。在开展农村工作中，一些“候鸟型”乡镇干部会觉得农村和农民无可救药而消极施政。在脱离了农村后，“候鸟型”乡镇干部失去了了解农民心理、认识村庄生活、把脉村庄发展的可能。

可以认定，随着城市化的发展，会有越来越多的乡镇干部离开乡村而到城市定居，而乡村和城区的差距也会在精英人口和相关资源外流的情况下不断拉大。这会形成干部离开乡村的更大推力和拉力。因此，“候鸟型”干部将不是一个短期的现象，而会随着城市化的发展而不断增加。同时，“候鸟型”干部的范围也会扩展，即一些村级干部也会逐渐离开村庄到县城或镇中心区聚居，这会形成“候鸟型”村干部。另外，对一些乡镇干部而言，县城也可能不是其最佳的安居场所，因此，也会出现乡镇干部在离村庄更遥远的地级市区或省会城市安家。实际上，追求更好的生活、更广的发展、更优的环境、更多的机会是人们的普遍心理，而乡镇干部也不可能“免俗”。为了避免“候鸟型”干部的增加带来一系列问题，这种“候鸟型”干部现象就需要引起重视并予以规制。

一个方面，从制度角度讲，需要通过制度的再设计避免所有干部的“候鸟化”。比如在乡镇干部的任用中，规定所有干部中必须有一定比例的干部是来自并仍然生活在农村。另外，也可以增加从村干部中选任或考任乡镇干部的数量，因为大多村干部长期生活在农村，对农村生活、工作十分了解。这样，制度层面的规制措施可能有效避免所有干部的“候鸟化”。另一个方面，对于已是“候鸟型”的干部而言，则要通过各种措施使其愿意了解农民并安心于农村的工作。比如强化干部的任期制度，避免乡镇干部人心浮动，并且强化对干部调离的约束，如未有政绩或未为农民办实事的干部不得调离，这样可能强化“候鸟型”乡镇干部的工作积极性和压力意识。另外，要强化乡镇干部“走村入户”的积极性和主动性，甚至可以通过外在的制度要求乡镇干部每年必须有一定次数的村庄调研、走访和接防活动。再者，就是强增加对乡镇干部了解农民、服务农民的思想层面的教育活动，让乡镇干部认识到接触农民、服务农民的必要性和重要性，使乡镇干部确立农民本位的理念和思想，进而使乡镇干部“想农民所想”、“急农民所急”，从而真正理解农民的观念、态度、意识等，避免以一种高高在上的脱离实际的优越意识开展乡村工作。即是说，需要通过“多管齐下”的措施来有限度地遏制乡镇干部的“候鸟化”或者弱化乡镇干部“候鸟化”带来的消极影响。（作者单位：华中科技大学公共管理学院）