产业管制是指政府对产业中的微观经济主体在价格、市场进入与退出、产品产量与质量等方面进行的限制、监督与管理。公用事业管制是产业管制的重要内容,是政府对公用事业领域的价格、市场准入与退出、供给方式及供给产量与质量等进行的限制、监督与管理。公用事业具有典型的技术经济特征,表现在:公用事业需要巨额投资,投资回报期长,资产专用性强,具有显著的规模经济性,即平均成本和边际成本在一定的产出范围内是递减的;公用事业生产的主要环节高度垂直相关,主要产品结合紧密,具有典型的范围经济特征;公用事业的传输配送网络具有明显的网络经济效应;公用事业运营目标具有公益性,产品或服务具有民生必需性与弱替代性。这些特征决定了完全按竞争性市场规则运营公用事业并不合理,政府应对公用事业进行管制。
各个国家都拥有自己庞大的公用事业体系,并且都是在政府管制下运营的。公用事业的发展在推动社会经济进步、改善社会福利等方面发挥了积极的作用,但公用事业本身却存在着运营效率低下的问题。为此,自上世纪70年代开始,世界各国先后对公用事业管制体制进行了改革。从改革的取向来看,放松管制已成为普遍现象,引入竞争机制是基本的趋势。
我国传统的公用事业产业管制具有鲜明的行政垄断特征,比如:政府既是产业管制政策的制定者与监督者,又是垄断经营者;公用事业企业缺乏自主权,生产效率低,服务质量差;公用事业定价方式缺乏科学性。随着各项改革事业的发展,对传统的公用事业管制体制进行改革,建立与市场经济体制和经济发展阶段相适应的公用事业管制体制,是当前我国公用事业管制改革和建设面临的重要任务。笔者认为,公用事业产业管制政策应着重于以下几方面:
——政企分离,形成高效率的企业经营机制与政府管制机制。实现政企分离是公用事业管制体制改革的关键,只有打破管制者与被管制企业之间的直接利益联系,才能建立起高效率的政府管制机制和独立于管制机构的企业,企业才能真正成为市场竞争的主体,实现经营机制的根本性转换。实现政企分离,政府从公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者,能够超然地行使管制职能,提高管制效率。
——放松进入管制,引入竞争机制。公用事业具有斯蒂格利茨所说的混合产业结构特征,即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于几个生产者独占,即便是公用事业的自然垄断环节,其自然垄断属性也会随着技术进步、需求水平与需求结构的变化而改变。公用事业自然垄断边界的变化,导致了政府对非自然垄断环节放松或取消管制,引入竞争机制,出现竞争与管制并存的局面。因此,应把公用事业的竞争性业务分离出来,放松进入管制,发挥市场机制的优胜劣汰作用,鼓励新企业的进入以及企业之间的兼并、重组,适当提高竞争性领域的产业集中度。
——转换价格形成机制,制定合理的管制价格。传统的公用事业管制价格多是按照企业实际成本定价,企业缺乏自觉提高生产效率的激励。要转换价格形成机制,区分公用事业不同的业务类型,实现价格管制的科学化。对于能够进行充分竞争的公用事业领域,应逐步放松价格管制,采用市场化的价格形成方式;对于自然垄断性业务,要继续实行政府定价或政府指导价格,建立由政府、企业、消费者共同参与的价格协调机制,制定公众能够接受的合理价格。
——调整管制结构,实行动态的“非对称管制”。公用事业在放松管制初期,周边企业试图进入该行业,但原有的支配性主导企业占有大部分市场份额,在竞争方面具有压倒性的先动优势,并凭借这种优势实施掠夺性定价、价格歧视、交叉补贴等策略性行为,排挤竞争对手。为培育新进入厂商的竞争能力,管制者可实施动态的“非对称管制”,即对在位厂商和新进入厂商实行不同的管制政策,在防止在位厂商不正当竞争行为的同时,对新进入厂商实行较为宽松和优惠的政策。不对称管制政策对在位厂商并不公平,但这是为了最终公平而暂时的不公平,体现了不对称管制政策的过渡性质。当市场真正形成有效竞争的局面后,就要对以往的不对称管制政策做出调整,改为中性政策。
——转变管制方式,由制约性管制向激励性管制转变。公用事业政府管制中,管制双方存在着严重的信息不对称,被管制者更了解自身的成本和绩效情况,传统的制约性管制大多忽略了这一信息不对称问题,造成了管制的失灵。博弈论、机制设计理论与“委托-代理”理论的发展为政府管制机制的创新提供了新的理论工具,激励性管制应运而生。激励性管制是管制机构针对不同激励强度,确定一个适当的成本补偿规则,通过引入竞争或明确奖惩的方式给予企业提高内部效率的诱导和刺激,包括特许投标制度、区域间竞争、价格上限管制、社会契约制度等方式。激励性管制对于促进公用事业企业削减成本、提高生产效率及资源配置效率具有积极意义。
——调整管制范围,强化社会性管制。20世纪80年代以来,西方发达国家在放松经济性管制的同时,开始重视和加强社会性管制。社会性管制是政府为保护广大消费者、雇工及公众的健康和安全,保护环境,对产品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准,并禁止、限制特定行为的管制。它主要针对造成市场失灵的外部性、信息不完全及社会公平问题进行管制,其管制对象并不局限于某一特定产业,制定的是为多个产业共同遵守的标准,实行跨产业、全方位的管制。公用事业在某些环节有必要加强社会性管制,特别是对环境污染和产品质量的管制,这对于促进经济社会协调发展、保障消费者合法权益、维护市场稳定具有重大意义。
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